核心提示： 目前我国在矿业权配置上，还存在着事实上的有偿取得与无偿取得、行政手段出让与市场手段出让的“双轨制”。矿产资源有偿取得制度市场化改革进程缓慢，至少造成了两方面的后果。

　　矿业是一国经济的基础产业，对一国的经济发展有举足轻重的作用。考虑到矿产资源相关活动的特殊性，如何对矿业部门进行有效的规制与激励，就成为一国构建矿产资源税费制度时必须考虑的核心问题。经过长时期的实践，世界各国已经形成了一套相对完备的矿产资源税费制度，这一制度以红利、权利金和资源租金税为核心，同时也包含了一系列的特殊税收激励措施。与一般发达国家相比，我国矿产资源约束特征更为突出，而资源税费制度建立较晚，制度设计相对较弱，在运行过程中累积了不少问题，亟待进行改革。我们认为，我国有必要借鉴国际经验，对矿产资源税费制度进行全面的整体配套改革，以促进我国矿业的健康发展与经济社会的可持续发展。

　　从各国的矿产资源税费实践来看，以下几点经验值得我们借鉴。

　　一国在制定矿产资源税费制度时，必须充分考虑矿产资源活动的特殊性。矿产资源的稀缺性和可耗竭性，矿业活动的高风险、高投入和长周期等，决定了矿产资源税费制度特殊性的必然存在。一个较为合意的矿产资源税费制度，既要保证政府能够从矿产资源活动中分享到合理的租金份额，同时也要保护和激励投资者的积极性，促进矿产资源行业的持续、健康发展。

　　经过长期实践，世界各国逐渐形成了一套相对完备的矿产资源税费制度体系。虽然目前各国实行的矿产资源税费制度有所不同，但相差不大，通行的税费制度包括地面租金、红利、权利金、增值税、企业所得税、资源租金税等等。其中，红利、权利金等反映了国家作为矿产资源所有者的经济利益，增值税、企业所得税、资源租金税等是国家作为社会管理者、以政治权力所征收的税收，而地面租金等则是政府向特定对象提供服务所相应收取的费用。这套税费制度结合使用了多种税费工具，覆盖了矿产资源勘查、开发和利用活动的全过程。

　　从制度设计的角度来说，并不存在一个完美无缺的工具。目前各国对矿产资源课征的专门税费中，处于核心地位的是红利、权利金和资源租金税。这三种手段各有优缺点。就红利而言，如果对一个矿藏的价值认定不存在不确定性，那么通过拍卖开采权取得红利，政府可以中性地攫取到最大的租金收益。然而在现实中这种确定性并不存在，在矿业项目的存续期内面临的风险始终在不断变化，因此拍卖价格可能会跟项目的实际收益情况存在较大的差异。权利金是一种攫取租金的简单办法，管理简单方便且能提供稳定的收入，但是权利金增加了矿产资源开采的成本，会对矿产资源的回采率造成负面影响。相比权利金而言，资源租金税是一种对租金课税的更中性的手段，运用这一工具，政府也可以从利润超高的项目中获得更高的收益，然而，资源租金税的征管也是更困难的，而且存在着政府收入被延迟的风险。这也就从技术上说明了，一国政府无法通过单一的手段对矿产资源活动进行有效调控，而必须搭配运用各种税费工具，相互间以长补短。

　　从矿产资源税费制度的发展演变来看，各国加之于矿业部门的税负高低与矿产资源的租金高低相关联。在矿产资源价格上涨之时，政府相应增税，以分享资源价格上涨所带来的租金收益。在资源价格疲软之时，则通过调低税率等激励措施减轻企业税负，促进矿业发展。因此，构建一个与市场密切相连、可以迅速进行动态调整的税费制度是非常有必要的。

　　税收激励政策是矿产资源税费制度中一个不可或缺的部分。从各国通行的做法来看，各国在对矿业部门课征多重税费以分享矿产资源租金时，也普遍为矿业部门制定了专门的税收优惠政策。

　　通过市场化配置矿业权，可以使矿业权特别是采矿权价款的确定直接与矿藏的储量等客观因素相关。企业取得矿业权后，在利益驱动下将尽力去采取各种手段以取得最大产出，从而有效提高资源开采过程中的回采率。

　　全面改革矿产资源税费制度

　　针对现行矿产资源税费制度存在的诸多问题，我国亟需对现行矿产资源税费制度进行改革和完善，积极构建一个既符合本国国情又与国际惯例接轨的矿产资源税费制度体系，实现政府和企业对矿产资源租金的合理分享，促进矿业与经济的健康持续发展。

　　第一，全面实行矿产资源有偿取得制度，推进矿业权的市场化配置。

　　对新设的探矿权和采矿权，应全部通过招标、拍卖、挂牌等市场配置手段出让。企业只有通过公开的公平竞争招投标程序，才能取得矿产资源的开采权。以市场化手段配置矿业权，能使国家和矿业权人双方的产权与相关利益都得到最好的保障。一方面，通过竞争性出价，政府可以获得所有投资者愿意支付的最高额价款，从而最大化地实现国家的经济利益。另一方面，矿业权人在交纳价款后，取得了排他的矿业权，其开采行为将受到法律保护，这也有助于维护矿业权人的合法权益并培育其长期行为。

　　显然，通过市场化配置矿业权，可以使矿业权特别是采矿权价款的确定直接与矿藏的储量等客观因素相关。企业取得矿业权后，在利益驱动下将尽力去采取各种手段，如优化开采设计方案、改进开采方法、加强资源探采管理，以取得最大产出，从而有效提高资源开采过程中的回采率。

　　为了实现这些目标，一个公平、公开、公正、规范的矿业权市场是必不可少的。为此，需要建立科学合理的矿产资源评估机制和竞争性定价机制，制定完善的矿业权招投标程序和标准，在此基础上加快矿业权一级市场的建设。

　　第二，适当调整探矿权、采矿权使用费收费标准。

　　在全面实行矿产资源有偿取得制度后，矿产资源的有偿取得主要由矿业权价款来体现。矿业权使用费因其名不副实，不应再作为有偿取得制度的组成部分，而应还原其地面租金的本来面目。同时，由于现行的矿业权使用费收费标准过低，应予以适当提高，将其作为矿业主管部门的一个行政性收费项目，促进矿业主管部门对企业占有土地的管理和监督，以防止企业圈地而不进行勘查和开发。

　　第三，改革资源税，实现对矿产资源绝对租金的有效调节。

　　应该明确认识到，我国课征的资源税，按目前框架，实质上可认为是国家以矿产资源所有者身份所征收的权利金，其目的是从矿产资源的开采中分享收益，主要是对矿产资源绝对租金的一种调节。如此，鉴于资源税和矿产资源补偿费在性质上的重合，可考虑将后者合并到资源税之中。

　　目前资源税的最大弊端在于其从量征收的水平已与企业层面“无关痛痒”，因此当务之急是改革资源税的计征方式，在新疆已率先启动的方案是将目前的“从量征收”改为“从价征收”，按矿产资源的销售收入乘以一定的税率计算税额。资源税从价计征后，应纳税额与矿产资源的价格直接挂钩，随着资源产品价格的上涨，税收收入也将增加，从而能够更有效地发挥对矿产资源租金的调节作用。当然，这一改革并不一定要囊括全部的矿产种类，对于市场价格涨价趋势明显的矿产资源产品需要尽快进行从价计征，从征管便利的角度来看，对市场价格变化不大或者低价值的某些矿产资源仍可先沿用现行的从量计征方式。

　　在资源税的税率确定上，需要在现有税负水平上进一步提高。但另一方面，为了尽可能避免资源税对矿山回采率的负面影响，税率也不宜设得过高。在并入矿产资源补偿费后，这一税率现阶段应以5%-8%为宜。同时，在将来征管条件满足时，应积极考虑实行滑动税率。

　　由于陆上矿产资源具有属地性，只能就地开发，因此资源税应作为地方税收收入，用以支持地方政府为矿产资源开发和在辖区履行职能所提供的公共物品和服务的开支。在我国，还应指出一个特别的意义：资源税可以作为矿产资源富集地区尤其是西部地区的地方税主体税种，这是因为资源税具有两个优点，一是资源税的税基稳定，易于预测，二是资源税管理简单、易于执行，这使得资源税具备了担当地方政府主体税种的优良资质。推进资源税改革，在促进资源权益分配和资源开发管理合理化的同时，还可以为构建我国合理的地方税体系与深化分税分级财政体制改革作出重要的贡献。

　　此外，对目前中外合作开采陆上石油课征的矿区使用费，也应考虑将其改为课征资源税，以促进企业的公平竞争。考虑到海上油田的特殊性，对海上石油开采可照旧征收矿区使用费，作为中央收入。[NextPage]

　　第四，改革和扩展特别收益金，作为调节级差收益的重要手段。

　　在全面推行矿产资源有偿取得制度后，矿业权价款的数额在很大程度上就是反映不同矿产资源的级差收益。但是，单靠矿业权价款并不足以有效调节级差收益，这是因为价款是在事前根据对矿产资源预期价格变化为基础确定的，但是在未来有可能会出现超预期的价格暴涨，在这种情况下，我们就需要一种经济政策工具对企业的超额利润进行事后调节。从国际经验来看，资源租金税可以有效地实现这一目的。我国目前对石油行业课征的特别收益金已具有资源租金税的雏形，但覆盖范围有限且设计相对粗糙，因此可考虑对其进行改革，并扩展其覆盖面，以更好地发挥调节级差收益的作用。我们设想：对特别收益金的改革可分两步走：

　　首先，扩大特别收益金的征收范围，对石油之外的矿产资源，特别是一些近几年价格暴涨的资源产品，应尽快开征特别收益金。

　　其次，适时改革特别收益金的征收方式，使之成为一个更精巧的调节级差收益的工具。长远来看，改革的目标是将特别收益金改造成资源租金税，对矿业企业总收入扣减去勘查开发成本和一般项目之后的净所得，采用超率累进方式进行课征。

　　第五，给予矿业企业特殊的企业所得税优惠政策，促进矿业持续发展。

　　可行的政策选择包括：允许矿业企业对固定资产进行加速折旧;允许企业在开始生产后将勘查支出一次性摊销或在三年内予以摊销;将企业亏损向前结转年限由现行的5年延长到10至15年;等等。这些政策有助于降低企业的投资风险，加快企业回收资本的速度，通过降低矿业企业的企业所得税负担，有效地刺激投资者的积极性，促进矿业的健康持续发展。

　　第六，探索建立矿业企业耗竭准备金制度，激励企业开展矿产勘查活动。

　　为了激励矿业企业投资于矿产勘查，有必要借鉴国际有益经验，探索建立耗竭准备金制度，允许企业在税前按销售收入的一定百分比计提耗竭准备金。耗竭准备金作为企业的专项基金，应在规定的年限内，比如10年内用于矿产勘查投入，逾期不使用则需补缴企业所得税。另外，随着我国矿产储量的耗竭，我国也有必要鼓励企业“走出去”，到海外去寻找新的矿产品供应地，因此，耗竭准备金也可作为企业到海外进行矿产资源勘查和开发的资金来源之一。

　　第七，积极研讨“环境修复基金”和“安全生产基金”的制度设计问题。

　　我国某些矿业开发区在资源开采与趋于枯竭过程中出现了土地塌陷、山体滑坡等环境破坏和相关次生灾害问题，这种“负外部性”按照经济学原理，应努力并入企业总体的“完全成本”之中，以求支持对其遏制和补救的行为，而不大量增加社会公众负担。对此，一个有意义的设想思路，是对这类问题严重的矿山企业(如某些煤矿)收取一定量的“环境修复基金”，由政府掌握专款专用于相关支出。

　　另外，我国近些年矿难不断，造成重大的人员伤亡与经济损失和社会生活的负面影响，对策设计之一，是有对至少部分矿山企业收取“矿山安全生产基金”的设想，由政府集中统筹使用于某些类别的矿山安全生产开支。是否可行，也值得有关方面在具体调研基础上作出判断，如有可能前景，应积极形成力求合理的试点方案。

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